La vocal Carmen Amelia CASTAÑEDA PACHECO tomó la posta en el proceso contencioso-administrativo seguido contra el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos mediante un fallo por unanimidad en el cual ha perennizado esta siniestra reserva de la investigación en un caso de corrupción en Comas que en buena cuenta resulta un privilegio para los imputados y los fiscales -y de yapa las procuradurías públicas- para que ellos y nadie más que ellos puedan acceder al cúmulo de documentos conocidos en el argot del Ministerio Público como “carpeta fiscal”, que al mantener a esta bajo siete llaves supuestamente se asegura el éxito de las investigaciones en desarrollo, claro, siempre con el investigado al costado, mismo zorro en el gallinero.
Lo cierto es que el Tribunal de Transparencia en el 2020 tuvo la osadía -para bien- de confrontar al Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) con la renovada Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP) y expresar sin titubeos que terceros ajenos a la investigación sí pueden acceder a la carpeta fiscal en trámite mediante el derecho de acceso a la información pública, incluso ofreciendo una lista de casos en los cuales el fiscal puede decidir si se entrega o no el documento como por ejem. la reserva de datos del testigo.
Precisamente, la Procuraduría Pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima accedió a entregarnos una denuncia penal que dicha oficina había formulado por delitos de corrupción en el caso del Museo Metropolitano de Lima en mérito a esa resolución del 2020 del tribunal, la cual citó y aplicó en el “Informe N° 51-2020-MML-PPM/LOAL” del 30 de noviembre del 2020, documento que no fue valorado en lo absoluto por la jueza de primera instancia. Pero para la vocal Castañeda y sus colegas Lissett Loretta MONZÓN VALENCIA -no es novedad- y Rosa María CABELLO ARCE -qué decepción-, dicha omisión es perdonable porque el referido informe “solo contiene una opinión que no resulta vinculante al caso en concreto”.
Resulta inconcebible que unas juezas que son superiores y por tanto se supone tienen conocimientos más especializados en materia administrativa, lleguen a sostener que el informe con el que se concede el acceso a determinada información sea una “opinión”, término que ni siquiera figura en dicho documento. Si justamente ese proceder de la referida procuraduría prueba de forma inequívoca que los fallos del TTAIP así no sean precedentes vinculantes, sí son tomadas en cuenta por autoridades y administrados al momento de decidir sobre transparencia y acceso a la información pública.
En Derecho existe el principio de seguridad jurídica, que para que más lelo en la materia pueda entender, implica que haya coherencia en las autoridades, administrativas o judiciales, al momento de interpretar y aplicar el derecho, salvo que justificada y razonablemente decidan apartarse de algún criterio, todo para que el ciudadano de a pie no pierda el tiempo sabiendo que la autoridad va a decidir de tal forma porque ya tiene un criterio formado sobre la interpretación de una ley.
La explicación que ofrecen sobre la reserva -quizá la primera vez que unas juezas se toman el trabajo de hacerlo- es más apegada a los prejuicios que al sentido común y de justicia. Dicen las vocales que su finalidad es “cautelar particularmente el objeto perseguido por las investigaciones penales en desarrollo, así como el no develamiento de testigos o estrategias que pudieran estar desarrollándose para el éxito de tales investigaciones”.
Pero lo que no aclaran es ¿cómo la persona que denuncia un caso de corrupción, es decir el denunciante, puede sabotear la investigación? Si las herramientas para cumplir con tal propósito están a disposición del investigado, me refiero a las famosas “tutelas de derechos”. El denunciante a lo mucho puede informarse del caso y consecuentemente fiscalizar la labor del Ministerio Público ¿Cómo es que se debe presumir mala fe en el denunciante, pero buena fe en el denunciado, amén de otorgarle todas las garantías habidas y por haber?
Son interrogantes que surgen al ver la interpretación y aplicación que le dan fiscales y jueces al NCPP, el código que nunca fue debatido en el Congreso y fue evacuado mediante un apresurado decreto legislativo y peor aún, no tiene una exposición de motivos cómo para saber quiénes son los autores de las secciones de dicha norma legal. Y eso no es una opinión, es un dato objetivo y que no merece estar en reserva.
(Nota: Estimado amigo lector, la sinopsis de la nota culmina aquí. Lo que sigue es la transcripción parcial del documento principal que sustenta esta publicación y que es propiamente la fuente periodística. No es indispensable su lectura, sino que se añade para facilitar la búsqueda por palabras y para fines académicos y/o periodísticos)
Documento completo de la cédula física numerada como “NOTIFICACION N° 77692-2024-SP-CA” de fecha 18 de setiembre del 2024 y que alcanza la sentencia de vista numerada como “RESOLUCIÓN N° 06” de fecha 12 de setiembre del 2024 en el Exp. n.° 01543-2021-0-1801-JR-CA-15. Catorce páginas
Not n.° 77692-2024-SP-CA; 1… by No Apaguen La Luz
Transcripción de las partes importantes:
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
TERCERA SALA ESPECIALIZADA EN LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Avenida Nicolás de Piérola Nº 673- 677 4to Piso, Cercado de Lima
CABELLO ARCE
MONZON VALENCIA
CASTAÑEDA PACHECO
EXPEDIENTE: 01543-2021-0-1801-JR-CA-15
DEMANDANTE : DYLAN EZEQUIEL LÓPEZ ENCARNACIÓN
DEMANDADO: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
MATERIA: NULIDAD DE RESOLUCION ADMINISTRATIVA
Sumilla: Se confirma la Sentencia apelada que declara infundada la demanda debido a que: “(…) si bien en la Resolución N° 010303112020 (adjuntada por el demandante) la misma Sala del Tribunal en un caso anterior estableció que si era factible la solicitud de información contenida en carpetas fiscales, sin embargo, dicha decisión no tiene la condición de precedente administrativo de observancia obligatoria descrito en el Artículo VI del TUO de la Ley N° 27444, por lo que dicha decisión no era de obligatorio cumplimiento ni vinculante para el Tribunal de Transparencia en casos posteriores, tanto más si la Ley de Transparencia estableció que TODA INFORMACIÓN EN PODER DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SE ENTIENDE QUE ES DE CARÁCTER PÚBLICO, SALVO LAS EXCEPCIONES PLANTEADAS EN DICHA NORMA, como lo es la EXCEPCIÓN PREVISTA EN EL NUMERAL 6) DEL ARTÍCULO 17° DE LA LEY N° 27806 que establece que el derecho a la información pública no podrá ser ejercido sobre aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la constitución o una ley aprobada por el Congreso de la República (…). En ese sentido, es de aplicación el artículo 324° del Nuevo Código Procesal Penal, que establece en forma expresa que la investigación preparatoria tiene carácter reservado, y que sólo las partes o sus abogados tienen acceso a su contenido, sin embargo, el demandante no es parte de la investigación que se tramita en la Carpeta Fiscal 118-2020, tal cual así se señala en la Providencia N° 27.”
SENTENCIA DE VISTA
RESOLUCIÓN N° 06
Lima, 12 de setiembre del dos mil veinticuatro. –
VISTOS: En el trámite de apelación de sentencia, interviniendo como ponente la Señora Jueza Superior CASTAÑEDA PACHECO, con el expediente administrativo que se acompaña al principal, y ATENDIENDO:
RESOLUCIÓN MATERIA DE GRADO:
PRIMERO: Es materia de grado la apelación de la sentencia contenida en la Resolución N° OCHO[1] de fecha 02.08.2023, que resolvió declarar INFUNDADA la demanda; en mérito al recurso de apelación[2] de fecha 06.09.2023 interpuesto por el demandante DYLAN EZEQUIEL LÓPEZ ENCARNACIÓN.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN:
SEGUNDO: La apelante expresa, en síntesis, los siguientes agravios:
1.- Alega que el A quo incurre en un error de hecho al concluir que la Resolución N° 010309192020 de fecha 23.11.2020 cuya nulidad se pide está debidamente motivada porque sí, por el solo hecho de que se dieron fundamentos (así estos trasgredan normas legales o linden con lo absurdo), cuando ni siquiera ha evaluado si estos fundamentos son conforme a hecho y derecho y no incurren en contradicción, sin considerar que la decisión administrativa impugnada es contraria a un acto administrativo firme como lo es la Resolución N° 10303112020 del 05.03.2020 expedida en el Exp. N° 01305-2019JUS/TTAIP en el cual la Primera Sala del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública fundamentó que sí es factible acceder a carpetas fiscales en curso. Agrega que a cualquier administrado le generaría confusión tener resoluciones administrativas de una autoridad que se avoca a asuntos de transparencia que resultan contradictorias.
2.- Manifiesta que no se ha valorado en ningún extremo de la Sentencia impugnada su medio probatorio recaído en el Informe N° 51-2020-MML-PPM/LOAL de fecha 30.11.2020 a través del cual la Procuraduría Pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima adoptó el criterio de la Resolución N° 10303112020 (que fundamenta que sí es factible el acceso a carpetas fiscales en curso) a pesar de ya haber sido emitida la Resolución N° 010309192020 (que fundamenta que no es factible el acceso a carpeta fiscales en curso).
3.- Afirma que el A quo incurre en un grave error al traer a colación la STC N° 00005-2013PI/TC en tanto que en esta acción de inconstitucionalidad la norma legal materia de cuestionamiento (D.L N° 1129) no tenía por objeto regular el derecho de acceso a la información pública, sino el procedimiento de calificación de la información sobre la 2 seguridad y defensa nacional, además que el Tribunal Constitución en ningún momento se pronuncia sobre el supuesto de excepción contemplada en el artículo 15, apartado i) de la Ley N° 27806 (art. 17, inc. 6 del Reglamento de dicha Ley.)
4.- Indica que en el caso en concreto resultaba inaplicable el artículo 17 inciso 6 del TUO de la Ley N° 27806 pues el Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) – D.L N° 957 no es una ley aprobada por el Congreso de la República como lo exige ese artículo, sino un decreto legislativo y sobre el cual el Poder Legislativo jamás otorgó facultades al Poder Ejecutivo para que este último legisle en materia de transparencia como para respaldar la postura del A quo, por lo que si aceptamos la tesis del A quo de que se puede restringir específicamente este derecho fundamental del acceso a la información pública con otra norma con rango de ley distinta a la ley emitida por el Parlamento, se incurriría en una aplicación analógica de restricción de derechos, lo cual no es de recibo y debe ser reprochado.
MARCO NORMATIVO
TERCERO: Es de tenerse en cuenta LO SIGUIENTE:
1.- En virtud del derecho a la doble instancia y del recurso de apelación, los órganos jurisdiccionales jerárquicamente superiores, examinan el resultado de la actividad de los órganos jurisdiccionales de inferior jerarquía, pronunciándose sobre su validez o invalidez, confirmándola, anulándola o revocándola, conforme lo dispuesto en el artículo 364° del Código Procesal Civil. Es decir, mediante la impugnación se reafirma el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que los justiciables tienen en el proceso, con la posibilidad de que frente al error o vicio incurrido por el A quo, pueda el Juez de segunda instancia efectuar la revisión correspondiente a fin de enmendar dicho error, ya sea anulando o revocando la apelada, o en su defecto, confirmándola ante ausencia de error o vicio procesal.
2.- Sin embargo, la competencia del Juez superior en el conocimiento del recurso, está limitada a resolver sobre los agravios expresados en la apelación, estando impedido de ir más allá de lo denunciado o fundamentar la decisión en hechos no invocados. De acuerdo con la jurisprudencia nacional , si bien el juez superior tiene plenitud de poder revisar, conocer y decidir sobre todas las cuestiones propuestas y resueltas por el juez inferior; sin embargo, la extensión de los poderes de la instancia de alzada está presidida por un postulado que limita el conocimiento del superior, recogido históricamente en el aforismo: tantum appellatum quantum devolutum, en virtud del cual, el tribunal de alzada solamente puede conocer mediante la apelación de los agravios que afectan al impugnante.
3.- Ahora bien, para el caso en concreto, debe señalarse que el numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú establece que toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido, con excepción de aquellas informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
4.- En ese sentido, tenemos que el TUO de la Ley N° 27806 “LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA”, aprobado por el Decreto Supremo N° 0212019-JUS publicado el 11.12.2019 estableció que esta tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
5.- La referida en su artículo 3° establece lo siguiente:
“Artículo 3.- Principio de publicidad
Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la presente Ley están sometidas al principio de publicidad.
Los funcionarios responsables de brindar la información correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la organización, sistematización y publicación de la información a la que se refiere esta Ley.
En consecuencia:
1.- Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo 15 de la presente Ley.
2.- El Estado adopta medidas básicas que garanticen y promuevan la transparencia en la actuación de las entidades de la Administración Pública.
3.- El Estado tiene la obligación de entregar la información que demanden las personas en aplicación del principio de publicidad.
La entidad pública designará al funcionario responsable de entregar la información solicitada.” (Resaltado es nuestro)
6.- En su artículo 10° preció lo siguiente:
“Artículo 10.- Información de acceso público
Las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control.
Asimismo, para los efectos de esta Ley, se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones oficiales.” (Resaltado es nuestro)
7.- Asimismo, la referida norma en su artículo 13° dispuso lo siguiente:
“Artículo 13.- Denegatoria de acceso
La entidad de la Administración Pública a la cual se solicite información no podrá negar la misma basando su decisión en la identidad del solicitante.
La denegatoria al acceso a la información solicitada debe ser debidamente fundamentada por las excepciones de los artículos 15 a 17 de esta Ley; y el plazo por el que se prolongará dicho impedimento. (…)”(Resaltado es nuestro)
8.- Aunado a ello, tenemos que el artículo 16°, dispuso lo siguiente: “Artículo 16.- Excepciones al ejercicio del derecho: Información reservada El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de la información clasificada como reservada. En consecuencia la excepción comprende únicamente los siguientes supuestos:
1.- La información que por razones de seguridad nacional en el ámbito del orden interno cuya revelación originaría un riesgo a la integridad territorial y/o la subsistencia del sistema democrático. En consecuencia, se considera reservada la información que tiene por finalidad prevenir y reprimir la criminalidad en el país y cuya revelación puede entorpecerla y comprende únicamente:
a)- Los planes de operaciones policiales y de inteligencia, así como aquellos destinados a combatir el terrorismo, tráfico ilícito de drogas y organizaciones criminales, así como los oficios, partes y comunicaciones que se refieran expresamente a ellos.
b)- Las informaciones que impidan el curso de las investigaciones en su etapa policial dentro de los límites de la ley, incluyendo los sistemas de recompensa, colaboración eficaz y protección de testigos, así como la interceptación de comunicaciones amparadas por la ley. (…)” (Resaltado es nuestro)
9.- De otro lado, tenemos que el artículo 17°, estableció lo siguiente: “Artículo 17.- Excepciones al ejercicio del derecho: Información confidencial El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de lo siguiente:
1.- La información que contenga consejos, recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisión de gobierno, salvo que dicha información sea pública. Una vez tomada la decisión, esta excepción cesa si la entidad de la Administración Pública opta por hacer referencia en forma expresa a esos consejos, recomendaciones u opiniones.
2.- La información protegida por el secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil que están regulados, unos por el inciso 5 del artículo 2 de la Constitución, y los demás por la legislación pertinente.
3.- La información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en cuyo caso la exclusión del acceso termina cuando la resolución que pone fin al procedimiento queda consentida o cuando transcurren más de seis (6) meses desde que se inició el procedimiento administrativo sancionador, sin que se haya dictado resolución final.
4.- La información preparada u obtenida por asesores jurídicos o abogados de las entidades de la Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la tramitación o defensa en un proceso administrativo o judicial, o de cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional que debe guardar el abogado respecto de su asesorado. Esta excepción termina al concluir el proceso.
5.- La información referida a los datos personales cuya publicidad constituya una invasión de la intimidad personal y familiar. La información referida a la salud personal se considera comprendida dentro de la intimidad personal. En este caso, sólo el juez puede ordenar la publicación sin perjuicio de lo establecido en el inciso 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado.
Por su parte, no opera la presente reserva cuando la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones requiera información respecto a los bienes e ingresos de los funcionarios públicos, o cuando requiera otra información pertinente para el cumplimiento de las funciones de la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú – UIF-Perú.
6.- Aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la Constitución o por una Ley aprobada por el Congreso de la República.”(Resaltado es nuestro)
10.- Por su parte, tenemos que el Nuevo Código Procesal Penal aprobado por el Decreto Legislativo N° 957 publicado el 29.07.2004, en su artículo 324° estableció en forma expresa lo siguiente:
“Artículo 324 Reserva y secreto de la investigación.-
1.- La investigación tiene carácter reservado. Sólo podrán enterarse de su contenido las partes de manera directa o a través de sus abogados debidamente acreditados en autos. En cualquier momento pueden obtener copia simple de las actuaciones.
2.- El Fiscal puede ordenar que alguna actuación o documento se mantenga en secreto por un tiempo no mayor de veinte días, prorrogables por el Juez de la Investigación Preparatoria por un plazo no mayor de veinte días, cuando su conocimiento pueda dificultar el éxito de la investigación. La Disposición del Fiscal que declara el secreto se notificará a las partes.
3.- Las copias que se obtengan son para uso de la defensa. El Abogado que las reciba está obligado a mantener la reserva de Ley, bajo responsabilidad disciplinaria. Si reincidiera se notificará al patrocinado para que lo sustituya en el término de dos días de notificado. Si no lo hiciera, se nombrará uno de oficio.” (Resaltado es nuestro)
ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
CUARTO: De la revisión del expediente administrativo que corre acompañado al principal, se observa lo siguiente:
1.- La solicitud de Acceso a la Información Pública[3] presentada vía correo electrónico con fecha 25.09.2020, a través de la cual el ahora demandante DYLAN EZEQUIEL LOPEZ ENCARNACIÓN, en calidad de denunciante y residente del distrito de Comas, y al amparo de la normativa de transparencia e invocando la Resolución N° 010303112020 de fecha 05.03.2020 emitida por el Primera Sala del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, SOLICITÓ ante el Primer Despacho de la Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios – Lavado de Activos del Distrito Fiscal de Lima Norte, información sobre la Carpeta Fiscal N° 118-2020[4], para lo cual REQUIRIÓ los siguientes documentos en formato PDF:
- Constancia del caso fiscal N° 118-2020
- Las disposiciones fiscales que se han emitido
- Las declaraciones de los denunciados y/o testigos (no protegidos) que se hayan presentado hasta la fecha
- Los informes policiales que se hayan presentado hasta la fecha.
2.- La Providencia N° 27[5] de fecha 13.10.2020 a través de la cual el Primer Despacho de la Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios – Lavado de Activos del Distrito Fiscal de Lima Norte, resolvió declarar NO HA LUGAR al requerimiento del denunciante.
3.- El Recurso de Apelación[6] interpuesto por la demandante con fecha 28.10.2020 contra la Providencia N° 27 de fecha 13.10.2020.
4.- La Resolución N° 010309192020[7] de fecha 23.11.2020, a través del cual la Primera Sala del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, resolvió declarar INFUNDADO el recurso de apelación, dándose por agotada la vía administrativa.
ANÁLISIS DEL CASO Y ABSOLUCIÓN DE LOS AGRAVIOS.
QUINTO: Conforme es de observar de los actuados en sede administrativa:
1.- Que la Primera Sala del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos mediante la Resolución número 010309192020 (objeto de la acción contencioso administrativa) de fecha 23 de noviembre del 2020 resolvió CONFIRMAR la Providencia N° 27 de fecha 13 de octubre del 2020 emitida por el Primer Despacho de la Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios – Lavado de Activos del Distrito Fiscal de Lima Norte, que resolvió declarar NO HA LUGAR al requerimiento de información solicitada por el ahora demandante DYLAN EZEQUIEL LÓPEZ ENCARNACIÓN sobre la Carpeta Fiscal N° 118-2020.
2.- Es de apreciar que la decisión del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos SE FUNDÓ BÁSICAMENTE en que el artículo 324° del Código Procesal Penal es claro al señalar que la investigación tiene carácter reservado, y que sólo las partes o sus abogados tienen acceso a su contenido; de modo que las actuaciones correspondientes a las diligencias de declaración de imputados, agraviados, testigos, peritos o terceros, informes periciales, policiales u otros órganos técnicos, así como otras actuaciones de investigación, constituyen información reservada prevista por el supuesto de excepción a la publicidad de la información pública prevista en el numeral 6 del artículo 17° de la Ley N° 27806, al tratarse de una reserva establecida por una ley especial, como ocurre con el artículo 324° del Código Procesal Penal.
3.- El Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos RECALCA que el pronunciamiento emitido por la Fiscalía respecto a que la Resolución N° 010303112020 no es vinculante para el Ministerio Público pues que cada resolución emitida por el Tribunal de Transparencia obedece a la evaluación propia y particular de cada caso en concreto.
SEXTO: En esa misma línea, de la revisión de la sentencia apelada contenida en la Resolución N° OCHO de fecha 02 de agosto del 2023, el A quo resolvió declarar infundada la demanda, agregando a lo ya señalado por el Tribunal de Transparencia, que no estamos ante un caso de afectación a la seguridad jurídica pues la Resolución Número 010303112020 adjuntada por el demandante no constituye precedente vinculante y además, fue emitida en merito de la solicitud de información respecto a la Carpeta Fiscal número 58-2008 y la Carpeta Fiscal Número 86-2012, ambas con estado ARCHIVADO, esto es, caso diferente al que nos ocupa, que se trata de un pedido de información respecto a una carpeta fiscal en TRÁMITE, y que, aún en el supuesto negado de que se tratara de casos similares, puede variarse el criterio anteriormente adoptado de acuerdo a lo previsto en el Artículo VI del Título Preliminar del TUO de la Ley Número 27444 que establece que los criterios interpretativos de las entidades podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. Finalmente, con relación a lo señalado por el demandante respecto a que el Código Procesal Penal no es una ley aprobada por el Congreso de la República, el A quo concluyó que dicha parte no tuvo en consideración que el Tribunal Constitucional ha establecido que resulta constitucionalmente posible legislar respecto del ejercicio y protección de los derechos fundamentales, no sólo a través de una ley –general y abstracta- sino también por medio de un decreto legislativo, por cuanto tiene rango de ley y constituye un acto legislativo y cuenta con un mecanismo de control por parte del Congreso de la República.
SETIMO: Ahora bien, la demandante apelante en sus agravios 1) y 2), sostiene en síntesis que el A quo incurre en un error de hecho al concluir que la Resolución Número 010309192020 de fecha 23 de noviembre del 2020 cuya nulidad se pide está debidamente motivada porque sí, por el solo hecho de que se dieron fundamentos (así estos trasgredan normas legales o linden con lo absurdo), cuando ni siquiera ha evaluado si estos fundamentos son conforme a hecho y derecho y no incurren en contradicción, sin considerar que la decisión administrativa impugnada es contraria a un acto administrativo firme como lo es la Resolución Número 10303112020 del 05.03.2020 expedida en el Expediente Número 01305-2019-JUS/TTAIP a través del cual la Primera Sala del Tribunal de Transparencia fundamentó que sí es factible acceder a carpetas fiscales en curso, criterio que también fue adoptado por la Procuraduría Pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima en el Informe Número 51-2020-MMLPPM/LOAL de fecha 30 de noviembre del 2020 que fue adjuntado a su demanda y que no ha sido valorado. Agrega que a cualquier administrado le generaría confusión tener resoluciones administrativas de una autoridad que se avoca a asuntos de transparencia que resultan contradictorias. AL RESPECTO DEBE SEÑALARSE LO SIGUIENTE:
1.- En principio en virtud de lo dispuesto en el numeral 5) del artículo 2° de la Constitución Política del Perú, el TUO de la Ley N° 27806 “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”, en su artículo 3° establece que TODA INFORMACIÓN EN PODER DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SE ENTIENDE QUE ES DE CARÁCTER PÚBLICO, y que, por lo tanto, se rige bajo el principio de publicidad, SALVO LAS EXCEPCIONES PLANTEADAS EN DICHA NORMA.
2.- En esa línea, el artículo 10° de la citada norma establece en forma clara que las entidades de la administración pública tienen la obligación de proveer la información requerida, precisando que se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa, no obstante, el artículo 13° precisa que LA DENEGATORIA AL ACCESO A LA INFORMACIÓN SOLICITADA DEBE SER DEBIDAMENTE FUNDAMENTADA POR LAS EXCEPCIONES DE LOS ARTÍCULOS 15 AL 17 DE LA LEY DE TRANSPARENCIA.
3.- En el caso en concreto, debe recalcarse que a través de la Resolución N° 010309192020 (materia de nulidad) de fecha 23 de noviembre del 2020, la Primera Sala del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos confirmó la denegatoria de acceso a la información contenida en la Carpeta Fiscal 118-2020 solicitada por el apelante, invocando la EXCEPCIÓN PREVISTA EN EL NUMERAL 6) DEL ARTÍCULO 17° DE LA LEY N° 27806 que establece que EL DERECHO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA NO PODRÁ SER EJERCIDO SOBRE AQUELLAS MATERIAS CUYO ACCESO ESTÉ EXPRESAMENTE EXCEPTUADO POR LA CONSTITUCIÓN O UNA LEY APROBADA POR EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, estableciendo que para el caso en concreto, el artículo 324° del Nuevo Código Procesal Penal, establece en forma expresa que la investigación preparatoria tiene carácter reservado, y que sólo las partes o sus abogados tienen acceso a su contenido, agregando que el demandante no tiene la calidad de parte en dicha investigación.
4.- Conforme es de verse, la publicidad de los procesos judiciales puede estar sujeta a algunos límites o restricciones, si es que la norma especial así lo previene y las circunstancias particulares del caso concreto lo justifican. De ahí que resulte legítima la restricción contenida en el artículo 324° del Nuevo Código Procesal Penal sobre el carácter reservado del proceso penal, lo cual alcanzaría hasta la investigación preparatoria o la fase intermedia; todo ello a fin de agilizar las investigaciones aún en trámite y protegerlas también de posibles interferencias de terceros no partícipes que dificulten o contaminen el éxito de dichas investigaciones penales. No obstante, culminadas tales etapas, podría entenderse que el proceso se convierte en público (etapa de juzgamiento), lo que incluiría la información que forma parte de la carpeta fiscal. En ese sentido, es la propia Constitución Política del Perú en su numeral 5) de su artículo 2°[8] que señala que tales restricciones sobre acceso a la información pública resultan justificadas cuando por ejemplo, se afecte la intimidad personal, la defensa nacional o la exceptuada por ley; todo lo cual, conlleva a que los pedidos de acceso a la información pública deban ser evaluados de manera independiente caso por caso a afectos de determinar la información que se haya solicitado, además del tipo de proceso y la etapa en que éste se encuentre, como es el caso del supuesto de la reserva de la investigación preparatoria o etapa intermedia establecido en el artículo 324° del Nuevo Código Procesal Penal.
5.- Ahora bien, volviendo al análisis de los agravios, este Colegiado advierte que en la Sentencia apelada, en los considerandos 8 al 14, el A quo sí analiza los fundamentos de la Resolución N° 010303112020 (adjuntada por el demandante), discrepando con sus argumentos y concluyendo que la misma NO TIENE LA CALIDAD DE PRECEDENTE VINCULANTE (lo cual inclusive es admitido por el apelante en su escrito de demanda), y que además, esta fue emitida en el marco del derecho de petición respecto a la Carpeta Fiscal 58-2008 y la Carpeta Fiscal N° 86-2012, ambos con estado ARCHIVADO, esto es, UN CASO DIFERENTE al que se contempla en la Resolución N° 010309192020 (materia de nulidad) el cual trata de un pedido de información respecto a una carpeta fiscal en TRÁMITE (lo cual no ha sido desvirtuado ni controvertido por la apelante en sus agravios) y que, aún en el supuesto negado de que se tratara de casos similares, puede variarse el criterio anteriormente adoptado, de acuerdo a lo previsto en el Artículo VI del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444.
6.- Asimismo, este Colegiado comparte el criterio adoptado por la Primera Sala del Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en la Resolución N° 010309192020 (materia de nulidad) pues si bien en la Resolución N° 010303112020 (adjuntada por el demandante) la misma Sala del Tribunal en un caso anterior estableció que si era factible la solicitud de información contenida en carpetas fiscales, sin embargo, dicha decisión no tiene la condición de precedente administrativo de observancia obligatoria descrito en el Artículo VI[9] del TUO de la Ley N° 27444, por lo que dicha decisión no era de obligatorio cumplimiento ni vinculante para el Tribunal de Transparencia en casos posteriores, tanto más si la Ley de Transparencia estableció que TODA INFORMACIÓN EN PODER DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SE ENTIENDE QUE ES DE CARÁCTER PÚBLICO, SALVO LAS EXCEPCIONES PLANTEADAS EN DICHA NORMA, como lo es la EXCEPCIÓN PREVISTA EN EL NUMERAL 6) DEL ARTÍCULO 17° DE LA LEY N° 27806 que establece que el derecho a la información pública no podrá ser ejercido sobre aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la constitución o una ley aprobada por el Congreso de la República.
7.- En ese sentido, es de aplicación el artículo 324° del Nuevo Código Procesal Penal, que establece en forma expresa que la investigación preparatoria tiene carácter reservado, y que sólo las partes o sus abogados tienen acceso a su contenido, sin embargo, el demandante no es parte de la investigación que se tramita en la Carpeta Fiscal 1182020, tal cual así se señala en la Providencia N° 27.
8.- Siendo ello así, resulta claro para este Colegiado que la información solicitada por el actor tiene calidad de reservada por la trascendencia de la investigación en desarrollo, que, como se sabe, tiene que ver con investigaciones a cargo del Primer Despacho de la Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios – Lavado de Activos del Distrito Fiscal de Lima Norte, donde se investiga presuntos hechos de corrupción en el proceso de adquisición y distribución de la Canasta Básica Familiar en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19 en la Municipalidad Distrital de Comas.
9.- Ante ello, resulta claro que la finalidad de la limitación al derecho de acceso a la información pública, es cautelar particularmente el objeto perseguido por las investigaciones penales en desarrollo, así como el no develamiento de testigos o estrategias que pudieran estar desarrollándose para el éxito de tales investigaciones; por lo que, teniendo en consideración que el demandante no ha alegado ni acreditado ser parte legitimada de ninguna de tales investigaciones en curso, la denegatoria de su solicitud de información sobre las piezas procesales de la Carpeta Fiscal N° 118-2020 no vulnera su derecho de acceso a la información pública, lo cual concuerda de manera directa con la excepción al derecho de información plasmada en el numeral 16.1, literal b) del artículo 16 y la excepción contenida en el numeral 6) del artículo 17° de la Ley de Transparencia, pues que conforme ya se ha desarrollado líneas arriba, la publicidad de la información puede afectar el desarrollo de la investigación preliminar, tanto más si de acuerdo con lo expuesto en el artículo 324° del Código Procesal Penal, dicha información tiene el carácter de reservada.
10.- De otro lado respecto al Informe N° 51-2020-MML-PPM/LOAL de fecha 30 de noviembre del 2020 emitido por la Procuraduría Pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima, debe señalarse que si bien es cierto que dicho no ha sido mencionado o valorado por el A quo en la Sentencia venida en grado, sin embargo, para este Colegiado ello no enerva la decisión, en la medida que la misma sólo contiene una opinión que no resulta vinculante al caso en concreto, tanto más si ha sido emitida por una entidad pública distinta a las involucradas en el caso que nos avoca.
11.- En ese sentido, este Colegiado advierte que sí existe una adecuada motivación en la Sentencia venida en grado, en tanto que el A quo ha valorado y analizado las normas jurídicas invocadas por el demandante, asimismo, ha dado una respuesta adecuada a sus argumentos en forma congruente con lo peticionado y de conformidad con los medios probatorios aportados en el expediente administrativo, expresando las razones objetivas por las que emite su decisión, por lo que los cuestionamientos respecto a este extremo deben ser desestimados.
OCTAVO: Finalmente, la apelante en sus agravios 3 y 4), menciona en síntesis que es inaplicable la excepción del artículo 17 inciso 6 del TUO de la Ley número 27806 pues el Decreto Legislativo número 957 que aprobó el Nuevo Código Procesal Penal no es una ley aprobada por el Congreso de la República como lo exige ese artículo, sino un decreto legislativo y sobre el cual el Poder Legislativo jamás otorgó facultades al Poder Ejecutivo para que este último legisle en materia de transparencia como para respaldar la postura del A quo, además de que resulta un error traer a colación la STC N° 00005-2013-PI/TC en tanto que en esta acción de inconstitucionalidad la norma legal materia de cuestionamiento (Decreto Legislativo número 1129) no tenía por objeto regular el derecho de acceso a la información pública, sino el procedimiento de calificación de la información sobre la seguridad y defensa nacional, además que el Tribunal Constitución en ningún momento se pronuncia sobre el supuesto de excepción contemplada en el artículo 15, apartado i) de la Ley N° 27806 (art. 17, inc. 6 del Reglamento de dicha Ley.). AL RESPECTO DEBE SEÑALARSE LO SIGUIENTE:
1.- Debe señalarse que el artículo 104° de la Constitución Política del Perú establece que:
“Artículo 104.- El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente.
Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.
El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo.” (Resaltado es nuestro)
2.- Conforme es de verse del artículo 104° de la Constitución Política del Perú, se establece que los decretos legislativos constituyen una fuente normativa con rango de ley emitida por el Poder Ejecutivo en virtud de una delegación de facultades por parte del Congreso de la República a través de una ley autoritativa, y que están a sujetos a un control posterior por parte de esta. En ese sentido, el Congreso de la República tiene una intervención indirecta en la emisión de los decretos legislativos, toda vez que fija la materia y el plazo de la delegación. Para el caso en concreto, es de verse que el Congreso de la República mediante Ley N° 28269 publicada el 04.04.2004, delegó al Poder Ejecutivo facultades legislativas en materia procesal penal al amparo del referido artículo 104° de la Constitución Política del Perú, lo cual originó la emisión del Decreto Legislativo N° 957 que aprueba el Nuevo Código Procesal Penal, el cual constituye una norma con rango y fuerza de ley que emana de autorización expresa y facultad delegada por el Congreso, que se circunscribe a la materia específica y se dicta dentro del plazo determinado por la ley autoritativa respectiva.
3.- En ese sentido, es de observar que el A quo trajo a colación lo señalado por el Tribunal Constitucional en la STC N° 00005-2013-PI/TC debido a que en la misma se establece en forma clara que resulta constitucionalmente posible legislar respecto del ejercicio y protección de los derechos fundamentales, no sólo a través de una ley –general y abstracta- sino también por medio de un decreto legislativo, por cuanto tiene rango de ley y constituye un acto legislativo y cuenta con un mecanismo de control por parte del Congreso de la República, lo cual es congruente con lo señalado en el considerando que antecede; por lo tanto, los agravios expuestos por la apelante bajo este extremo deben ser desestimados.
4.- En consecuencia, sobre la base de los fundamentos antes expuestos, se puede concluir, que la Resolución Número 010309192020 (materia de nulidad) de fecha 23 de noviembre 2020 se ha ceñido a la legalidad y al debido procedimiento, por lo que no se encuentra inmersa en causal alguna de nulidad prevista en el artículo 10° del TUO de la Ley N° 27444; y por lo mismo, las razones que sustentan la sentencia materia de grado, para declarar infundada la demanda, se encuentran justificadas en derecho y son el reflejo de hechos debidamente acreditados. Por tanto, se evidencia una debida motivación de la resolución apelada, correspondiendo por ello confirmar la misma.
DECISIÓN:
Por estas consideraciones, impartiendo justicia a nombre de la Nación, las señoras Jueces Superiores integrantes de esta Sala Superior RESOLVIERON:
CONFIRMAR la sentencia contenida en la Resolución N° OCHO de fecha 02.08.2023, que resolvió declarar INFUNDADA la demanda. Notifíquese, y devuélvase al juzgado de origen en su oportunidad. –
CABELLO ARCE MONZON VALENCIA CASTAÑEDA PACHECO
[1]. A fojas 109 a 114.
[2]. A fojas 117 a 120
[3]. A fojas 21 del expediente administrativo.
[4]. Donde se investiga sobre presuntos hechos de corrupción en el proceso de adquisición y distribución de la Canasta Básica Familiar en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19 en la Municipalidad de Comas.
[5]. A fojas 12 del expediente administrativo.
[6]. A fojas 02 del expediente administrativo.
[7]. A fojas 109 del expediente administrativo.
[8]. “Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
(…)
5.- A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del Juez, del Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado.”
[9]. Artículo VI.- Precedentes administrativos
1.- Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma.
2.- Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados.
3.- En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes.
